Стрес тест на две директиви: къде наистина стои тежестта
Европейската комисия подложи на „стрес тест“ Директивата за птиците и Директивата за местообитанията — двата закона, върху които стъпва цялата мрежа „Натура 2000“. Целта, както е обявена, е да се открият източниците на излишна административна тежест. Консултацията е отворена до 10 август 2026 г. Фондация „Виа Понтика“ подаде своето становище.
Ще споделим какво мислим по същество. Но преди това си струва да се уточни едно разграничение, защото от него зависи всичко останало.
Опростяване и отслабване не са едно и също
Административната тежест се измерва в брой стъпки, срокове, повторно събирани данни и правна несигурност. Равнището на защита се измерва в нещо съвсем друго — в природозащитното състояние на видовете и местообитанията.
Мярка, която съкращава срок или премахва дублиране, е опростяване. Мярка, която стеснява обхвата на оценката, отслабва предпазния подход или разширява основанията за изключение, не е опростяване — тя е промяна на политиката и заслужава да бъде обсъждана като такава, честно и с отделна оценка на въздействието.
Тези две неща лесно се смесват в дебат, воден с думата „бюрокрация“. А разликата е съществена: първото прави системата по-добра за всички, второто просто мести цената другаде.
Тежестта, за която всички се оплакват, най-често не идва от директивите
Ето наблюдение от десет години работа на терен: един и същ текст на директивите произвежда драстично различна тежест в зависимост от националната администрация, която го прилага.
Когато стандартният формуляр за защитена зона е остарял, когато няма приет план за управление и когато мониторинговите данни не са публично достъпни в машинночетим вид, всеки отделен възложител — инвеститор или природозащитна организация, без значение — е принуден да възстановява базовото състояние на зоната на свои разноски. Всеки път отначало. За всеки следващ проект. Пак и пак.
Това е може би най-големият единичен източник на излишни разходи в цялата система. И няма нищо общо с текста на чл. 6.
Затова смятаме, че най-голямата, най-бързо постижима и напълно безрискова икономия се намира в данните, а не в правните норми. Стандартните формуляри, границите, картирането на местообитанията, целите за опазване и резултатите от мониторинга би трябвало да са достъпни като оперативно съвместими, машинночетими и редовно актуализирани набори, с прилагане на принципа „само веднъж“. Всички събрани данни да са на разположение на всеки следващ възложител, без повторно заплащане и без повторно събиране.
Ползата е двустранна и незабавна. Инвеститорите получават по-кратки и по-предвидими процедури. Компетентните органи и обществеността получават сравними оценки, стъпили върху обща фактическа основа. Никой не губи. И не се налага да се пипне нито една буква от директивите.
Едно нещо, което почти не се чува в този дебат
Процедурите по чл. 6 тежат не само на инвестиционните проекти. Те тежат и на проектите по възстановяване на природата.
Организация, която възстановява влажна зона в границите на защитена зона, минава през същата процедурна последователност както инвеститор, чийто проект е с потенциално неблагоприятно въздействие. Проект за възстановяване на хидрологичен режим, за премахване на инвазивен вид или за изграждане на екологична инфраструктура, като кули и укрития за наблюдение например, преследва точно целите, за които зоната е обявена — и въпреки това често преминава през пътека, съпоставима с тази на инфраструктурен обект.
Това е чиста дисфункция. Тя оскъпява и забавя именно дейностите, които подобряват природозащитното състояние.
И тук е рискът, който виждаме: ако стрес тестът предложи облекчаване единствено за икономическите дейности, той ще произведе резултат, обратен на целите на самите директиви — и в противоречие с Регламент (ЕС) 2024/1991 за възстановяване на природата, който Съюзът прие едва преди две години.
Знаем за какво говорим, защото сме и от двете страни на масата. Ние сме бенефициент, който изпълнява възстановителни дейности в защитена зона и сам минава през тези процедури — познаваме тежестта отвътре, като задължено лице. И сме заинтересована страна, която участва в консултации и производства по устройствено планиране на същата територия — познаваме качеството на процедурата и отвън. Тази двойна позиция позволява сравнително точна преценка къде тежестта е обоснована и къде е чиста загуба за всички.
Черноморският контекст
Работим на място, което рядко присъства в европейските дискусии — комплекса на Бургаските езера, една от най-важните точки по прелетния път Виа Понтика. Оттук виждаме дефицити, които няма как да се забележат от Брюксел.
Черноморските популации са отразени в приложенията на директивите остаряло или непълно. За някои видове — есетровите риби, китоподобните — състоянието в Черно море се различава съществено от състоянието на същите или сродни видове в други морски региони на Съюза.
Морската част на мрежата „Натура 2000“ е недостатъчно покрита. А режимът по директивите трудно се съчетава с Рамковата директива за морска стратегия и с Рамковата директива за водите — три планови цикъла върху една и съща територия, всеки със собствена терминология, срокове и мониторингови програми, които после не могат да се сравняват помежду си.
Черно море вече не е морето, което директивите описват
Тук стигаме до нещо, което променя целия разговор и което смятаме, че трябва да бъде изречено ясно.
От февруари 2022 г. насам в Черно море се води война. Последиците за морските бозайници са тежки и продължаващи.
Какво е документирано. През 2022 г. в западната част на морето са регистрирани 914 случая на смърт при морски бозайници — смъртност 2,2 пъти над средната за 2019–2021 г. Мониторингът на украинската организация „Екодия“ отчита 726 случая за 2022 г., 446 за 2023 г., 442 за 2024 г. и 931 за 2025 г. Тоест положението не се нормализира. Четвъртата година на конфликта е с най-висок отчетен брой.
Какво остава извън записа. Регистрираните случаи не са действителната смъртност — значителна част от труповете потъват и никога не достигат брега. По българското черноморие нашите наблюдения и тези на партньорски организации сочат находки от порядъка на десетки, в отделни периоди — на стотици. Не разполагаме с основание да твърдим по-високи числа за нашия участък и не бихме представили екстраполации като установен факт.
И точно тук е проблемът, който смятаме за най-съществен. В публичното пространство циркулират оценки, които се разминават с регистрираните данни с порядъци. Не сме в състояние нито да ги потвърдим, нито да ги отхвърлим — и никой не е. За морски басейн, в който от над четири години действат фактори с потенциално катастрофично въздействие върху цели популации, Европейският съюз няма съгласувана мониторингова рамка, годна да отговори колко животни са загинали. Това не е дребен пропуск в статистиката; това е сляпо петно с размера на едно море.
Какво ги убива. Военните сонари нарушават ехолокацията, с която делфините се ориентират и ловуват. Подводните взривове причиняват акустична травма, декомпресионна болест и увреждания на вътрешните органи. Към това се добавят мини, боеприпаси, безекипажни апарати, химическо замърсяване — включително веществата, освободени при разрушаването на Каховската язовирна стена — и нефтопродукти.
Мазутът. На 15 декември 2024 г. в района на Керченския проток авария на два танкера изсипва в морето мазут; оценките за количеството варират от около 2400 до около 5000 тона. До началото на януари 2025 г. са намерени 61 мъртви китоподобни в засегнатия район, като центърът „Делфа“ определя 32 от тях като загинали заради разлива. Спасени са около 5550 птици.
И най-важното за настоящия дебат: през декември 2024 г. Научният комитет на ACCOBAMS — междуправителственото споразумение за опазване на китоподобните в Черно и Средиземно море — препоръча разработването на следвоенен план за възстановяване на черноморските китоподобни.
Сега сглобете това с процедурния въпрос от следващия раздел. Приложенията към директивите и последната обобщена оценка на състоянието описват Черно море отпреди 2022 г. Междувременно в него настъпи промяна, чийто мащаб не е отразен в нито един действащ правен или отчетен инструмент.
Ето защо въпросът за оперативността на процедурата за адаптиране на приложенията не е формален. Съгласно чл. 19 от Директивата за местообитанията измененията на приложение IV изискват единодушие на Съвета. При такъв механизъм своевременното отразяване на настъпила катастрофична промяна в състоянието на цяла популация е практически невъзможно.
Има и въпрос, който ще става само по-остър: мрежата „Натура 2000“ е изградена върху пространствено фиксирани зони и статични приложения, докато ареалите на видовете се изместват заради климата. Какъв е правният статут на вид, чийто ареал тъкмо навлиза в дадена държава членка — или тъкмо я напуска? Този въпрос остава нерешен.
Кога се провежда този тест
Има един процедурен детайл, който смятаме за съществен.
Стрес тестът се провежда преди публикуването на обобщените резултати от докладването по чл. 12 и чл. 17 за периода 2019–2024 г. Към днешна дата последният наличен обобщен доклад е този от 2020 г., който покрива 2013–2018 г.
Ако изводите бъдат формулирани, без да отчитат новия цикъл, те ще почиват върху данни отпреди повече от осем години.
А какво казват наличните данни? Според доклада на Европейската агенция по околна среда „State of nature in the EU“ 81 % от оценките на природните местообитания в Съюза са в незадоволително или лошо състояние, а около 63 % от оценките на видовете, различни от птици, са в неблагоприятно природозащитно състояние.
Това е контекстът, в който се провежда упражнението. Той не подкрепя извод за прекомерна строгост на правната рамка.
Какво предлагаме и какво не
Становището ни съдържа седемнадесет конкретни препоръки. Между тях: обвързана със срок фаза на предварителна преценка, която приключва с изричен акт; изходните данни за зоните да бъдат публично задължение, а не разход на възложителя; ускорен режим за проектите по възстановяване; действителна стъпаловидност между планово и проектно равнище; изисквания към компетентността на изготвящите оценките; методическа рамка за кумулативните въздействия; съгласуване на цикъла на докладване с този по водните директиви; път за включване на данните от гражданската наука в официалното докладване.
Общото между всичките седемнадесет е едно: могат да бъдат осъществени без да се отваря текстът на директивите.
Казваме също ясно какво не подкрепяме: отваряне на текста с цел намаляване на защитата; стесняване на обхвата на оценката по чл. 6, параграф 3; разширяване на основанията по параграф 4 без съответно засилване на компенсаторните мерки; съкращаване на общественото участие; въвеждане на общи или постоянни изключения.
За общественото участие си струва да се каже нещо отделно, защото то често се сочи като причина за забавяния. На практика е обратното: участието разкрива дефицитите преди издаването на разрешението, а не след това по съдебен ред. Съкращаването на консултационните срокове не премахва разходите — то ги мести от административната фаза към съдебната, където са многократно по-високи. За никого това не е добра сделка.
Накрая
Подкрепяме стрес теста. Наистина има какво да се опрости и в България се вижда особено ясно колко много от тежестта е самопричинена — от липсващи данни, неприети планове за управление и капацитет, който не отговаря на обема на процедурите.
Но мярката за успех на това упражнение според нас е точно една: реално по-леки процедури при непроменено или подобрено природозащитно състояние. Ако накрая процедурите са същите, а защитата — по-слаба, тестът ще е бил провален, независимо какво пише в заключенията.
Фондация „Виа Понтика“ участва в обществената консултация на Европейската комисия по инициатива № 18072 „Birds and Habitats Directives – stress test“. Пълният текст на становището ни е достъпен при поискване.
Източници на данните за Черно море: CEOBS (Conflict and Environment Observatory) — документирана смъртност за 2022 г. и препоръката на Научния комитет на ACCOBAMS от декември 2024 г.; данни на „Екодия“ за регистрираните случаи 2022–2025 г.; данни за аварията в Керченския проток от 15 декември 2024 г. и последиците за морските бозайници и птиците.
